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​强化行为监管,标志金融监管理念重大转变

       金融监管是金融稳健发展的重要保障。在2023年召开的*金融工作会议上,*总*对金融监管工作提出了明确的要求,即“切实提高金融监管有效性,依法将所有金融活动全部纳入监管,全面强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管,消除监管空白和盲区”。这意味着,金融监管不仅要依法把所有金融活动纳入监管,还要提高金融监管的有效性,对监管能力的建设提出了更高、更大的挑战。在近日召开的**校金融高质量发展专题研讨班开班式上,*总*又进一步强调:“在市场准入、审慎监管、行为监管等各个环节,都要严格执法,实现金融监管横向到边、纵向到底。”从两次会议上均提到加强金融领域“行为监管”这一点,不难发现国家在金融监管理念方面的重大转变,强化行为监管已成为我国金融监管理念转变的必然要求。

“行为监管”重在保护金融消费者权益

       *总*强调:“要通过扩大对外开放,提高我国金融资源配置效率和能力,增强国际竞争力和规则影响力,稳慎把握好节奏和力度。”

       “行为监管”是金融监管的重要规则,这一原则广泛被关注始于1995年英国经济学家迈克·泰勒(Michael Taylor)提出的监管“双峰”理论。泰勒在其提出的理论中表示,金融监管应当由两类相互独立、目标差异的监管机构共同实施监管,一方面,金融监管要维护金融机构的稳健经营和金融体系的稳定、防范系统性风险,即“审慎监管”;另一方面,金融监管需担负起纠正金融机构的机会主义行为、防止欺诈和不公正交易、保障消费者权益不受侵害,维护金融市场的公平、公正与稳健运行,即“行为监管”。换言之,审慎监管主要是站在金融机构的角度,在保证机构有足够的资本和流动性来抵御损失,防止金融危机发生的前提下,维护整个金融系统的稳定;而行为监管则是专注于金融市场的运作方式和金融机构的业务行为,以及这些行为对消费者和投资者的影响,更偏向于从金融市场中“行为人”的角度进行监管,以确保市场的公正性、透明性和效率,保护消费者免受不公平或不适当行为的伤害。

       纵观国际金融监管发展,绝大多数国家在制定金融体制和监管立法时,往往倾向于审慎监管,强调金融机构在维护金融市场体系稳定方面的作用。从2008年次贷危机后,才逐步重视起金融市场的行为监管,开始强调对金融机构间交易行为的监管和对金融消费者权益的保护。金融市场的交易主体包括金融机构和金融消费者,金融市场的良好运行需要双方的理性参与和公平交易。金融产品及服务由于其复杂性,金融消费者往往难以准确地评估产品风险,以及交易过程中的自身权利和义务,金融消费者所遭受的误导性消费和不公平交易的概率远远大于普通商品交易。对于此类问题,仅仅靠审慎监管难以有效解决,而行为监管以保护金融消费者作为其主要目标,通过“介入式”和“前瞻性”的干预手段来规范金融机构行为,可有效地与审慎监管形成互补以更好地维护金融稳定,对进一步实现我国金融高质量发展具有重要意义。

强化“行为监管”的理论基础和重要性

       *总*指出:“*的十八大以来,我们积极探索新时代金融发展规律,不断加深对中国特色社会主义金融本质的认识,不断推进金融实践创新、理论创新、制度创新,积累了宝贵经验,逐步走出一条中国特色金融发展之路,这就是:坚持**对金融工作的集中统一领导,坚持以人民为中心的价值取向,坚持把金融服务实体经济作为根本宗旨,坚持把防控风险作为金融工作的永恒主题。”

       行为经济学中的“有限理性”理论、信息不对称理论和外部性理论为强化金融行为监管和风险防控提供了有力的理论支撑。首先,作为行为经济学分支的行为金融学秉承对金融市场投资者、消费者存在决策行为“有限理性”和“非理性”的看法,对传统金融学中“理性人”假设提出了挑战,认为在投资决策过程中,投资者或消费者极易受到盲目自信、损失厌恶、心理账户效应、锚定效应等有限理性行为的影响,从而产生投资行为的系统性行为偏差。此时,若缺少行业行为监管,加之金融机构不能坚守职业道德和伦理底线,反而通过放大消费者的行为偏差来追求利益最大化,终将会导致金融市场动荡甚至是金融危机;其次,信息不对称理论认为,金融消费者在市场交易活动中往往面临信息获取的不利局面,这种结构性的劣势容易导致消费者受到可获取信息的误导,以及金融机构的操纵或者干预,进而可能遭受利益上的损失;此外,在外部性理论框架下,由于金融市场并非均衡稳定市场,运用金融套利在非均衡市场中获利的行为已经成为常态,这种金融外部性主要表现在金融资产的价格扭曲以及不合理的市场交易中,交易主体利用金融衍生品或者其他金融工具将损失风险转嫁到第三方导致潜在负外部损失,如果缺少有力监管,当市场出现较大波动时,市场中的各类金融产品、各交易关联方间的相关性会急剧升高,导致市场风险指数级积聚放大,进而造成产生系统性金融风险的隐患。美国的次贷危机,金融机构将底层高风险的房地产抵押贷款,通过层层打包形成复杂的金融衍生品转而卖给投资者,并引致全球金融危机事件就是因为缺少金融市场行为监管,金融机构基于投资者的“非理性”行为,利用信息不对称进而造成负外部性损失的重要体现。

       近年来,发生在我国金融行业损害消费者权益的事件也有出现。P2P网络借贷平台的倒闭逃逸事件,以及“e租宝”“钱宝网”等非法集资案件的曝光,不仅损害了消费者的利益,也削弱了金融市场的整体公信力,增加了金融体系潜在的脆弱性,提高了发生大规模系统性风险的可能。突出和强调行为监管是防范和化解我国金融风险的重点工作和内在要求。具体可以体现在以下三个方面。

       一、强化行为监管能够对市场不当行为形成强大的威慑力,切实维护金融消费者权益。通过设立专门的行为监管机构,明确界定市场行为规范与监管策略,可以有效打击市场欺诈、操纵及其他不当行为。这种监管不仅包括对金融从业者行为的持续监督和审查,确保其在交易中遵循法律和伦理标准,而且还涉及对消费者的保护,做到“坚持以人民为中心的价值取向”,使其不受不公平交易和信息不透明的影响。此外,行为监管机构能够通过迅速识别违规行为并及时处罚来提高违规成本,这不仅有助于恢复消费者对金融市场的信任,还能够促进市场的公平性和透明度。

       二、通过采取“干预性”和“前瞻性”的监管策略,行为监管能够有效地对金融市场的潜在风险进行早期干预和规范化管理。与传统审慎监管更侧重于对金融产品事前审批和事后处罚不同的是,行为监管更侧重于保护消费者权益,特别是在金融产品准入阶段的考量,例如,行为监管会对金融产品的设计进行评估,确保其在宣传手段、收益结构等方面不会对消费者权益造成损害。这种监管方式涉及对产品设计和市场行为的持续监督,一旦发现潜在的问题,监管机构可以迅速采取措施,包括终止产品的市场上市,以防止对更广泛市场的负面影响。这种主动和预防性的监管方法有助于提升金融市场的整体稳定性和消费者的信心。

       三、行为监管通过矫正消费者的行为决策偏差,有助于塑造一个健康有序的金融生态并提高公众金融素养。正如前文所述,考虑到金融市场并非完全有效以及消费者可能的非理性行为,金融消费者在决策时更易受到认知偏差的影响。随着技术的进步,金融产品的分销渠道不断拓宽,金融跨地区、跨领域、跨市场产生的交叉风险也随之增加,市场环境的复杂性进一步放大了消费者的行为偏差,导致负外部效应的加速扩散。合理的行为监管不仅可以限制金融机构的不当交易行为,还可以为金融消费者提供一道防火墙,有效地矫正他们决策过程中的系统性行为偏差,在构建和谐有序的金融环境的同时,促进公众金融素养的提升,从而作出更加明智的金融决策。

我国金融“行为监管”的发力方向

        在过去四十余年的发展过程中,中国的金融监管体系经历了深刻的结构变革,从中国人民银行主导的集中式监管模式,逐步演变至“一行三会”,再到“一行两会”,最终形成“一行一局一会”的监管架构。2008年全球金融危机后,为了适应国际金融环境的变化,中国借鉴了国际上成熟的行为监管经验,致力于不断完善金融消费者权益的保护机制,逐步建立起分业监管体系下的“内双峰”金融监管模式。在这一模式下,各金融监管机构内部设置专门负责相关行业消费者权益保护的部门,如人民银行下设金融消费权益保护局(现划入金融市场司)、金融监管总局下设金融消费者保护局、证监会下设投资者保护局等,然而这些部门仅仅是在审慎监管框架下作为内部分工,监管职能和权责界定仍有模糊,造成出现过度监管和监管真空的情形。此外,随着市场不断深化,金融产品所呈现的复杂化、多样化的趋势又对金融监管专业性提出了更高的要求。因此,为了推动中国金融行为监管向高质量发展转型,以下几点建议值得考虑。

       一、优化行为监管机制顶层设计。当前我国正进行新一轮高水平对外开放。随着金融市场对外开放程度的加深,不仅需要应对国际金融市场风险的冲击,而且对本土金融监管的有效性和风险防控能力提出了更为严峻的挑战。在这一背景下,现阶段我国行为监管改革,应在*的领导下不断深化“内双峰”监管模式,以强化行为监管功能为基础,积极探索“双峰”监管模式的发展路径,树立“双峰”监管理念,强化行为监管意识,并推动独立的行为监管机构建设,以确保其在与审慎监管并行的金融监管体系中占据相对独立和关键的地位。

       二、建立健全行为监管问责机制。行为监管的组织结构和执行策略尽管是监管成功的关键因素,但其合理性和效率最终应通过监管成效来衡量。在金融行为监管实践过程中,应避免仅在出现消费者权益受损问题发生后对金融机构和从业人员进行无差别的处罚。对于单一金融机构的违规行为,监管机构应集中资源专注于解决具体问题。然而,若出现多个机构同时违规的情形,则可能反映出存在于监管规则设计或执行层面中的系统性问题,此时监管机构应深入分析原因,并采取相应的改进措施。问责制度的目标在于确保行为监管部门及其官员能够负责任地执行*策和规则,避免因行为监管工作的复杂性及其潜在的不确定性而采取逃避责任或不作为的行为。同时,问责机制也可以防止监管工作走向另一个极端,即通过过度监管抑制金融体系的活力和创新,这同样可被视为监管不当。行为监管问责机制的建立,可以实现在严格监管和保障金融市场活力之间的平衡,从而促进金融市场的稳定和健康发展。

       三、加强行为监管领域人才队伍建设。行为监管机构应投入必要的资源来培养和吸收具有高度专业知识和技能的人才,特别是提升对行为经济学理论知识的理解和应用。行为经济学融合了经济学和心理学的理论,对理解市场参与者的非理性行为提供了重要视角,同时也有利于监管者设计出行之有效的行为监管*策和监督机制,促进金融行为监管的有效实施。例如行为监管单位应加强监管者对各类“去偏策略”设计原理的学习,了解如何运用行为经济的研究成果来设计和实施行为干预策略,通过相应的行为监管制度安排引导金融投资、消费者向更理性的选择方向发展,并约束金融机构的不正当行为,提高监管的效率和效果;此外,行为监管部门还应加强与行为经济学界的交流合作,积极开展行为监管的联合研究,吸收更多行为经济学前沿理论成果指导监管实践。

       我们相信,在*的领导下,在推动金融高质量发展、建设金融强国的征程中,中国的金融市场必将呈现出更加有效、公正、透明和充满活力的面貌。因此,中国年轻一代有充分的理由对未来的金融市场抱有美好的期待。